【摘要】文章旨在探索政府采购法修订的必要性问题，并探讨在修订过程中主要解决的问题，以及政府采购法修订后对政府采购法规体系的完善问题提出了一些建议。

【关键词】政府采购法；修订

      为落实《深化政府采购制度改革方案》精神，财政部启动了《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）的工作，并两次向全国征求修订意见。特别为了全面落实党的二十届三中全会决定精神，各方面正积极着手开展了修订《政府采购法》的工作。为此，笔者就修订之事，谈一点想法，希望能抛砖引玉，共同促进修订工作的最终落实。

一、修订《政府采购法》的必要性

（一）完善政府采购法规制度体系的需要

      修订《政府采购法》是为了补上政府采购工程采购管理的短板，最终达到完善政府采购的法规体系的目的。《政府采购法》是2003年1月实施的，在其制定时，我国的《招标投标法》（1999年1月）已经颁布实施，《招标投标法》作为一部规范工程采购的程序性法律，对于工程采用招标采购方式进行了明确的规定，因此，《政府采购法》规定，“政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法”。这就是平时人们常说的“借法”或“引用他法”，对于这种模式，在我国的法律体系建设中是一种常态，如“政府采购合同适用合同法”。同时，也是为了尽快地推进政府采购制度改革。

      为此，只专门制定了《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（原18号令、现87号令） ，明确政府采购货物和服务采用招标采购方式采购的适用《政府采购货物和服务招标投标管理办法》，工程项目采用招标采购方式采购时，继续沿用适用《招标招标法》的模式，没有制定专门的政府采购工程招标方式管理办法，工程项目采用非招标采购方式的适用《政府采购非招标采购方式管理办法》（74号令）。这就是目前政府采购法规体系中平时常说的“两法并存”“借法”或“引用他法”。

      随着政府采购改革的不断深入，政府采购的采购对象之一的工程规模越来越大，仅靠“借法”难以规范其采购行为，毕竟《招标投标法》在一定程度上讲是一个程序性法律，与《政府采购法》相比，它所调整的空间范围、采购主体范围、采购对象范围、采购资金范围和采购形式范围完全不同。特别是《政府采购法》是一部涉及经济、社会和政治多领域的管理性法律，承担着财政性资金的合理运用以及公共资源的优化配置、推动经济稳定增长、保障社会和谐稳定的重要任务。经过二十多年的“借法”，《政府采购法》也需要完善，将对采购对象之一的工程管理内容补充进去。所以，修订《政府采购法》它并不是人们所说的“两法合一”，更不是谁吃掉谁、谁代替谁的问题。《政府采购法》的修订还需要借鉴《招标投标法》中的实践经验使之更加完善、丰富。

      严谨地讲，政府采购与招标投标既有联系，也有区别。从大概念上讲，政府采购是一种管理行为，招标投标是一种采购方式。招标投标采购方式只是政府采购制度中的一种采购方式。《政府采购法》调整资金对象为财政性资金或与财政性资金相关联资金以及与公共事业相关的资金，而《招标投标法》调整的资金范围没有限定，只对资金多少进行了规定。所以“两法”各自存在有一定的合理性，并不影响“两法”的执行，并无实质性冲突，它们在自己的调整范围内规范各自当事人的采购行为，因此，并不需“合并”。

（二）落实党的二十届三中全会决定精神的需要

      党的二十届三中全会决定指出，坚持全面依法治国，在法治轨道上深化改革、推进中国式现代化，做到改革和法治相统一，重大改革于法有据、及时把改革成果上升为法律制度。我国的政府采购制度经过近三十年的改革实践，产生了许多与中国特色社会主义制度相适应的改革成果，需要将其归纳总结，对实践证明已经比较成熟的改革经验和行之有效的改革举措，及时上升为法律。对实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权，继续探索。我国的改革开放和法治建设的实践证明，不全面深化改革，发展就没有动力，社会就缺乏活力；不全面依法治国，国家和社会生活就不能有序运行，就难以实现长治久安。只有做到在法治下推进改革，在改革中完善法治，才能有效提升国家治理现代化水平。

      政府采购在我国还是一项全新的事业，特别是我国的政府采购制度改革是在市场经济体系没有完全构建、公共财政框架还未完全建立和监督体系以及追责机制并不完善的情况下一步一步探索进行的，特别需要坚持改革决策和立法决策相统一、相衔接，政府采购立法主动适应政府采购改革的需要，积极发挥引导、推动、规范、保障政府采购制度改革的作用。及时把政府采购改革成果上升为政府采购法律制度，为高水平开放政府采购市场提供法律支撑，所以，要对《政府采购法》进行修订。

（三）加入政府采购协议的需要

      我国加入WTO时就承诺，适时启动加入政府采购协议的谈判工作，于是在2007年年底前，提交了第一份出价清单，正式启动加入《政府采购协议》谈判程序，截至2024年底我国已提交了第七份出价清单。在2018年博鳌亚洲论坛年会上，国家主席习近平在主旨发言上强调，“要加快加入世界贸易组织《政府采购协定》进程”。在2024年的全国人大会议上，国务院总理李强在政府工作报告中指出，要“扩大高水平对外开放，促进互利共赢。主动对接高标准国际经贸规则，稳步扩大制度型开放”。因此，加入《政府采购协议》是必然趋势。

      而加入《政府采购协议》首先是要对标其规则，对我国的政府采购法规进行全面的审视，在借鉴、参考和遵循的基础上修改不适应的或有碍于加入谈判的条款，在充分评估利弊后，对等开放政府采购市场。因此，需要对《政府采购法》进行修订。

（四）营造良好的营商环境和构建全国统一大市场的需要

      党的二十大报告指出，要构建全国统一大市场，深化要素市场化改革，建设高标准市场体系。党的十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，由计划经济转向市场经济，我国经过了三十年的改革探索，终于确定了走中国式现代化的道路。中国式现代化是一种将社会主义基本制度与市场经济相结合的经济体制，它既发挥了社会主义制度的基本优势，又发挥了市场对资源配置的基础性作用。但由于我国要素市场改革的滞后、市场体系的不完善以及经济发展的不均衡，导致全国市场分割，增加了市场主体的参与成本。而政府采购是全国统一大市场的重要组成部分，所以，应通过法律的制定来规范政府采购市场，营造良好的政府采购营商环境，从而为最终构建全国统一大市场打下良好的基础和起到示范作用。

      特别是随着政府采购对外开放的扩大，国外供应商参与我国政府采购活动中，将势必会带来国际贸易纠纷以及仲裁救济量的剧增，政府采购监管部门和司法部门将会投入更多的精力，甚至将会引起我国其他领域利益为此做出让渡以平息国际贸易纠纷。所以，需要修订《政府采购法》，使之保护市场主体权益。

二、主要解决两个重点问题

      对于《政府采购法》的修订，到底该如何进行，笔者认为，主要解决两个重点问题，一个是与《政府采购协议》“接轨”问题，一个是与《招标投标法》的“脱钩”问题。

（一）与《政府采购协议》的“接轨”

      党的二十届三中全会决定指出，必须坚持对外开放基本国策，坚持以开放促改革。主动对接国际高标准经贸规则，在产权保护、产业补贴、环境标准、劳动保护、政府采购、电子商务、金融领域等实现规则、规制、管理、标准相通相容，打造透明稳定可预期的制度环境。在《政府采购法》的修订上，应以什么为参照物？

      虽然《政府采购法》在制定时，吸收和借鉴了世界主要经济组织和发达市场经济国家或地区的先进的东西，同时，结合我国的实际，但笔者认为这种模式不全正确。毕竟我们是要加入《政府采购协议》，所以，必须对标它，与它实行精准对接。

      在与《政府采购协议》的“接轨”上，笔者认为，应该深刻领会三中全会决定的精神，彻底地解放思想，放下包袱，除了坚持四项基本原则和保护国家的核心利益外，按照小平同志的“两个有利于”的要求，将我国的《政府采购法》与《政府采购协议》实现“无缝对接”。特别是在采购原则、国民待遇和非歧视待遇、信息公开、采购方式等方面要充分借鉴其合理、先进的理念，采取缺什么补什么，只要是能维护公平竞争的规则，都应该吸收。而在保护国家利益方面，要通过深入研究《政府采购协议》的例外条款，用尽、用足例外条款与规则来实现相关目标。

（二）与《招标投标法》的“脱钩”

      《政府采购法》的修改，正好是一个与《招标投标法》“脱钩”的好时机，从而从根本上解决“借法”所造成的认识和管理混乱的问题。2003年版《政府采购法》在工程的招标采购方式的适用上，留下了一个“伏笔”，导致在政府采购工程的管理上，政府采购的监督管理部门二十多年没有专门制定政府采购工程招标采购方式的管理办法。而这次的修订正好可以将“政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法”这一条删掉。删除的好处是：一方面向外界明确地回答了政府采购工程是政府采购的采购对象之一，而且政府采购监督管理部门是各级财政部门。另一方面《政府采购法》与《招标投标法》各司其职，不存在“两法合一”和“谁代替谁”的问题。

三、统筹政府采购法规体系的完善

      《政府采购法》是政府采购的核心和灵魂。对于《政府采购法》具体的修订笔者暂且不谈，笔者认为，修订《政府采购法》不是最终目的，完善政府采购法规体系才是目标之所在。因此，在修订《政府采购法》的同时，要全盘考虑完善政府采购的法规体系，避免长期出现“有法无条、有条无规”的现象。

（一）统筹《政府采购法实施条例》的修订

      对于《政府采购法实施条例》的修订，可能有人会说，法都没有修订通过，等通过了再说。其实，这种观点是错误的。当时，政府采购法2003年颁布实施后，直到2015年才颁布实施条例，给管理和操作带来了一定的困难，造成这种现象的主要原因是实践经验不足，而目前是对《政府采购法》的修订，所以，在修订的过程中，应全盘考虑实施条例的修订与完善，特别是有些条款，哪些应在法中规定，哪些应在条例和部门规章中规定，从而突出主次。如有一些暂不成熟的规定，可以放在条例或部门规章中，便于今后及时修订和完善。

（二）及时制定《政府采购招标采购方式管理办法》

      目前，政府采购法定的采购方式有5+3种。每一种采购方式都有相对应的管理办法，且都是在《政府采购法》颁布实施后制定的，只有政府采购工程的招标采购方式管理办法“借用”的是《招标投标法》。从目前两次征求意见稿的内容来看，既然不是“两法合一”，且可能继续采用“借法”模式，主要是政府采购没有自己的工程招标采购方式的管理办法。那么，就必须尽快填补法规的空白，完善政府采购法规体系，就是制定《政府采购招标采购方式管理办法》。新制定（修订）的《政府采购招标采购方式管理办法》在《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（87号令）的基础上，借鉴《招标投标法》经验，将工程的招标采购方式管理内容整合进去，形成完整的政府采购货物、工程和服务的招标采购方式管理办法。

      通过对87号令的修订，可以较好地解决三个问题：

      一是较好地解决了政府采购专业术语的规范统一问题。“招标投标管理办法”中的“招标投标”具体的指的什么？是采购方式？还是采购过程？本身就不规范。而招标采购方式则能准确地表达法律要义，也与其他政府采购专业术语相一致。从而保证了政府采购法规的统一性，使《政府采购招标采购方式管理办法》与《政府采购非招标采购方式管理办法》成为一体。

    二是它本身不涉及政府采购工程的监督管理部门的主体问题。不管有没有《招标招标法》，完善、完整的《政府采购法》必须包括它所调整的所有采购对象的管理内容，所以，专门制定《政府采购招标采购方式管理办法》既填补空白，也是必须所为的。

    三是解决了《招标投标法》只对政府采购工程采购中的其中一个环节——采购合同的授予阶段进行规定的问题。目前“借法”只能“借到”工程采购项目合同的授予阶段，而政府采购工程前面的预算编制、后面的合同管理等环节和阶段，都没有法规可“借”，一直是一个空白，而通过修订《政府采购法》，并制定《政府采购招标采购方式管理办法》，可以对政府采购工程采购的全过程进行规范，实现了管理链条的完整。

      修订后的《政府采购招标采购方式管理管理办法》可分为三个大章，分别为货物的招标采购方式管理、工程的招标采购方式管理和服务的招标采购方式管理。从而与《政府采购非招标采购方式管理办法》（74号令）平行，成为政府采购法规中的两大支柱体系。最终形成以《政府采购法》为统领，以《政府采购法实施条例》为核心，以《政府采购招标采购方式管理管理办法》和《政府采购非招标采购方式管理办法》等为依托和其他部门规章为补充的，涵盖政府采购活动体制机制、执行操作、基础管理以及监督裁决各方面较为完整的政府采购法律制度体系。

（三）明确采购人的主体职责

      目前，人们所诟病并不是要不要实行政府采购制度改革和政府采购制度本身的弊端问题，其最大的意见是由于采购人的主体职责不明和采购人落实责任不到位所引发的一系列问题。所以在关于修订《政府采购法》的过程中将此问题单独述说。

      关于采购人的主体责任问题，虽然在我国已出台的法规中有一些规定，有些是法律明确且直接的规定，有些是间接的规定，有些是派生出来的，但都“散落”在各法规之中，在实际执行和操作中，采购人自己都不知道在政府采购活动中的主体责任是什么，那又如何落实责任？履行职责？

      因此，必须制定和出台采购人主体责任规范，明确告诉采购人，在政府采购活动中，采购人的职责是什么？在各个采购环节或过程中，应该担当什么角色？负什么责任？只有这样才能让采购人承担起主体责任，同时，也能依据法规追究采购人的失职之责。

      在明确告知采购人主体责任的同时，还应明确采购人在政府采购活动中哪些事项可以委托给社会中介机构承担，采购人委托给社会中介机构承担只是事务的承担，而主体地位和法律责任还是由采购人最终承担。还应明确政府采购其他当事人或参与人的责任。

（四）制定《政府采购评审模式规范》

      政府采购评审活动是一个较为规范的行为，需要全国有一个统一的评审模式进行规范，只有这样才能保证政府采购活动评审的公平性，全国政府采购市场的统一性。政府采购的评标模式是指评标活动组织过程中应该遵守或执行的标准样式或形式。它主要包括采购方式、评审（评标，下同）方法、评审标准、评审程序、评审形式、评审职责等六个方面的内容。每一种采购方式都应有其相对应的评审方法、评审标准、评审程序、评审形式、评审职责。不同的评审方法，其相对应的评审标准、评审程序、评审形式、评审职责不同。它们之间互为条件，相互支撑。同时，每个采购方式的评审环节中，文本格式既有相同的，也有不同的。因此，应出台《政府采购评审模式规范》。在此基础上，根据新的要求，出台每一个采购方式的评审模式规范和文本模式。

（五）全面清理与规范政府采购制度

      要借修订《政府采购法》的契机，依据修订的《政府采购法》全面清理和规范政府采购的制度。除上述的需要制定的规章制度外，目前还需要新制定和修订的有：

      一是需要新制定的有：《政府采购分散采购管理办法》《政府采购政策功能实施管理办法》《政府采购信用体系建设与管理办法》《政府采购档案管理办法》《政府采购绩效评价管理办法》《政府采购数据管理办法》《政府采购行业协会管理办法》《政府采购监督检查办法》等。

      二是需要修订的有：《政府采购非招标采购方式管理办法》《政府采购中介服务管理办法》（原《政府采购代理机构管理暂行办法》）《政府采购咨询和评审管理办法》（原《政府采购评审专家管理办法》）《政府采购争议处理办法》（原《政府采购质疑和投诉办法》）《集中采购机构管理办法》（包括部门集中机构）《政府采购信息公开管理办法》（原《政府采购信息发布管理办法》）等。

来源：中财培 中国政府采购网

作者：宋军